Decentralizacija Srbije i autonomija Vojvodine
Učesnici konferencije u Travniku/Muhamed Tunović
DECENTRALIZACIJA Prenos nadležnosti sa centralnog na regionalni nivo u Srbiji se dešavao u tri različita procesa - decentralizaciji, regionalizaciji i regionalnom razvoju. Međutim, ova tri procesa su se zbog različitih okolnosti razvijala bez zajedničke strategije - šta je njihov osnovni cilj, kao i poželjni rezultati. Što je još gore, oni su se dešavali vremenski nesinhronizovano, tako da je i to jedan od razloga što je izostao pozitivan efekat ovih procesa. Međutim, izostajanje pozitivnog razultata manje je uzrokovano ovom vremenskom nesinhronizovanošću, a više nedoslednošću u sprovođenju sva ova tri procesa.
Početna greška je u suštinskom otporu kod političara koji su u određenom vremenskom periodu vodili državu, ali i dela javnosti prema prvom od tri navedena procesa, a to je decentralizacija. Kod političara, bez obzira na to kojoj opciji pripadali, rezultat je želje da sve drže pod svojom kontrolom, bez namere da vlast i sve što uz nju ide, posebno u vreme uzimanja tranzicionog plena, dele sa nižim nivoima vlasti. Kada je reč o otporu većeg dela građana, posebno van pokrajina (u stvari Vojvodine, jer je Kosovo od proglašenja nezavisnosti 2008. godine faktički van ustavnopravnog sistema Srbije), njega su podgrevali političari, jer su posle osamostaljenja Crne Gore i samoproglašene nezavisnosti Kosova podsticali strahove od daljeg rastakanja države.
Posle petooktobarskih promena jedini ozbiljan pokušaj da se koliko-toliko krene u proces vraćanja nadležnosti nižim nivoima vlasti, odnosno Autonomnoj pokrajini Vojvodini, bio je Omnibus zakon koji je donet u vreme dok je Zoran Đinđić bio premijer Srbije. Nadu da će se nastaviti u tom pravcu otvorila su dva koncepta Ustava, koja su došla sa dve relevantne adrese - jedan je sačinio ekspertski tim tadašnjeg predsednika Srbije Borisa Tadića, a drugi je došao sa adrese Vlade Republike Srbije, čiji je predsednik u to vreme bio Vojislav Koštunica. U oba ova koncepta je naglašena potreba decentralizacije Srbije, pa su tako predviđena visoka ovlašćenja za autonomne pokrajine, pa čak i zakonodavna i sudska vlast. Ovim konceptima Ustava predviđena su i daleko veća ovlašćenja i za lokalni nivo vlasti, kao i veća mogućnost sticanja izvornih prihoda.
Međutim, umesto da ovi koncepti budu osnova za donošenje novog Ustava Srbije, 2006. godine, saglasnošću svih parlamenetarnih stranaka, usvojen je novi Ustav koji je bio jednako centralistički kao i onaj iz 1990, koji je donesen u vreme Miloševića. Prema ovom Ustavu, član 183, Pokrajina Vojvodina ima jednu jedinu izvornu nadležnost, a to je da određuje svoja znamenja - grb i zastavu, sve druge nadležnosti moraju biti u skladu sa Ustavom i zakonom. Pošto je nakon samoproglašene nezavisnosti Kosova ova pokrajina ostala van ustavnopravnog sistema Srbije, sa preostalom Autonomnom pokrajinom Vojvodinom nastala je neravnoteža, koja je sve više bola oči, pa su čak učestali zahtevi za ukidanjem njene autonomije.
Inače je poznata činjenica da su složene dvočlane zajednice nestabilne, o čemu najbolje svedoči izlazak Crne Gore iz Državne zajednice SCG. Neki od tada vladajućih političkih faktora su ipak smatrali da je rešenje u decentralizaciji i ostalih delova Srbije, pa je tako 2009. godine Vlada Srbije osnovala Nacionalni savet za decentralizaciju sa ekspertskom radnom grupom, koja je trebalo da iznedri Nacionalnu strategiju decentralizacije. To je koincidiralo i sa inicijativom jedne stranke sa nacionalnog nivoa (G-17 plus) i lokalnih pokreta širom Srbije za stvaranje Ujedinjenih regiona Srbije, koji su se zalagali za decentralizaciju. Međutim, opstrukcijom dela tada vladajućih stranaka došlo je do blokade u radu Nacionalnog saveta za decentralizaciju, tako da Nacrt Nacionalne strategije za decentralizaciju, koji je sačinila radna grupa, nikad nije verifikovan, a Nacionalni savet je i formalno ugašen 2012. godine.
Istovremeno, na parlamentarnim izborima koji su održani te iste godine, Ujedinjeni regioni Srbije su ostvarili loš izborni rezultat i ubrzo su nestali sa političke scene. Od tada je pitanje decentralizacije potpuno gurnuto u drugi plan i palo u zasenak pregovora oko rasplitanja kosovskog čvora. Propast napora da se kroz decentralizaciju i u centralnoj Srbiji dođe do funkcionalnih regiona napravila je dvostruku štetu. Prva je što bi u tom slučaju umesto statističkih regiona imali funkcionalne regione, koji bi imali kapacitet da se kroz prihvat pretpristupnih fondova EU staraju o ravnomernom regionalnom razvoju. Druga je što je na ovaj način Srbija ostala sa jednom pokrajinom, što i dalje stvara strukturnu neravnotežu koja izaziva političke posledice kroz stalne zahteve centralistički orijentisanih političkih snaga da se ukine i ova pokrajina, umesto da se ova neravnoteža otkloni daljom decentralizacijom Srbije i stvaranjem novih funkcionalonih regiona.
STATISTIČKI REGIONI Kada je reč o regionalizaciji, Zakonom o regionalnom razvoju Srbije iz 2009. godine po prvi put su u centralnoj Srbiji ocrtana četiri, makar i statistička regiona, koji su bili u funkciji prihvatanja pretpristupnih fondova i merenja efekata njihove upotrebe.To su bili južni, istočni, centralni i zapadni region, tako da je Srbija, uz Vojvodinu i Beogradski region, po ovom zakonu imala šest regiona, od kojih su Vojvodina i Beograd bili funkcionalni regioni jer su imali svoje nadležnosti i organe koji su ih sprovodili - ostala četiri regiona su bili statistički regioni koji su imali regionalne razvojne savete i razvojne agencije koje su se starale o korišćenju sredstava iz pretpristupnih fondova.
I mada ovi regioni nisu imali politički subjektivitet, ovo je bilo prvi put da se neke prirodne celine u Srbiji ocrtaju kao (makar i statitički) regioni, što je kasnije mogla da bude osnova da oni prerastu u funkcionalne regione. Nažalost, ova podela na četiri regiona koji su imali svoje osobenosti, promenom Zakona o regionalnom razvoju 2010. godine je promenjena, pa je spajanjem dva i dva regiona došlo do samo dva regiona u centralnoj Srbiji - region Šumadije i zapadne Srbije i Region južne i istočne Srbije, koji nisu više prepoznatljive celine i teško da u nekoj kasnijoj fazi mogu biti osnova za stvaranje funkcionalnih regiona od njih. Međutim, i ovaj Zakon, kao i mnogi drugi, uglavnom se ne sprovodi, tako da ne bi mogao ni da proizvede takve dalje posledice.
RAVNOMERNI REGIONALNI RAZVOJ Izazovi ravnomernog regionalnog razvoja, posebno na podnacionanom nivou, postaju danas još izraženiji usled nepostojanja adekvatnih regionalnih struktura i sistemskog planiranja mera intervencije. No, to nije slučajno. U drugoj polovini prošle i tokom ove decenije apsolutnom dominacijom jedne stranke na političkoj, privrednoj i uopšte društvenoj sceni došlo se do negativne kadrovske selekcije na skoro svim nivoima, gde dominiraju nekompetentni kadrovi i voluntarizam. Monopol i autoritarnost te vladajuće strukture, u Srbiji oličene u jednoj ličnosti, suprotnim su interesima za ravnomernim regionalnim razvojem, jer kompleksnost politike regionalnog razvoja, njen multisektorski pristup, principijelnost zasnovana na načelima subordinacije i partnerstva, zahtevaju uključivanje mnogobrojnih aktera iz javnog, privatnog i nevladinog sektora i upostavljanje regionalne institucionalne strukture.
Zakon o regionalnom razvoju trebalo je da uspostavi nov pravni, institucionalni i strateški okvir politike regionalnog razvoja uključujući i potrebu decentralizacije Srbije, kao odgovor na sve izraženije regionalne neravnomernosti i negativne socijalne i demografske trendove. Posebni izazovi su bili u uspostavljanju struktura na podnacionalnom nivou i uvođenju sistemskeog planiranja državne politike u ovoj oblasti.
Asmetričnost administrativne strukture u državi (regioni Vojvodine i Beograd koji imaju svoje administrativne kapacitete i pravni subjektivitet) pokušalo je da se donekle prevaziđe osnivanjem Regionalnih razvojnih saveta u svim statističkim regionima. Kroz Regionalne razvojne savete trebalo je da se uspostavi konsultativni mehanizam na principu partnerstva lokalnih i regionalnih organa uprave, sektora privrede i organizacija civilnog društva i njihova koordinacija sa nacionalnim strukturama. Nakon osnivanja ovi saveti nisu profunkcionisali, kao što ne funkcionišu ni institucije bitne za ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava.
KANDIDATURA ZA EU U prethodnom delu teksta dat je pregled onoga šta je učinjeno, šta je moglo da se učini, a nije, i šta bi trebalo da se uradi da bi Srbija kao decentralizovana država sa jakim decentralizovanim institucijama na podnacionalnom nivou bila poželjan kandidat za prijem u Evropsku uniju. Međutim, sadašnja realnost je sasvim drugačija. Naime, vladajuća struktura u kojoj dominira SNS, uz partnerstvo sa SPS-om i nekoliko manjih stranaka, od Srbije je napravila visoko centralizovanu državu. Umesto da se u okviru procesa evropskih integracija decentralizacijom, po principu supsidijarnosti, nove nadležnosti prenose na niže nivoe vlasti, desio se obrnuti proces da su derogirane institucije na lokalnom, pokrajinskom i nacionalnom nivou, da su negativnom selekcijom u institucije dovedeni nesposobni kadrovi i da zbog toga institucije ili uopšte, ili loše funkcionišu i ključnu ulogu u odlučivanju na svim nivoima igra reč jednog čoveka - predsednika Srbije.
Čini se da je u ovakvoj situaciji besmisleno samo spominjanje reči decentralizacija. Ipak, nadu je otvorila jedna ekscesna pojava koja se desila nakon lokalnih izbora u junu 2024. godine, kada je u Nišu, od opozicionih stranaka i organizacija najbolji skor ostvarila grupa građana koju je predvodio doktor Dragan Milić, koja bi, da nije bilo izborne krađe, i preuzela vlast u trećem po veličini gradu u Srbiji, koji je nakon toga osnovao Pokret za decentralizaciju. Osnovu programa ovog pokreta čini decentralizacija, departizacija i dekriminalizacija zemlje. Zalagaće se za ravnomerni razvoj cele Srbije, meritokratiju, ne partokratiju. Argumente za svoje zalaganje za decentralizaciju Srbije ovaj pokret nalazi u tome da je jedan od razloga za depopulaciju Srbije (u istočnoj Srbiji je u poslednje dve decenije ispražnjeno oko 2.000 naseljenih mesta) ogromna neravnoteža između delova Srbije koje obuhvata Beograd sa delovima Srbije koji se nalaze severno od njega u odnosu na jug i istok Srbije. To je uz sve ostalo, o čemu će malo kasnije biti reči, dovelo do usporavanja evropskog puta Srbije.
Moglo bi se reći da ovako visoko centralizovana zemlja kao što je Srbija (mimo Ustava je faktički sa parlamentarnog prešla na predsednički, čitaj autoritarni, sistem gde je u svim oblastima ključna reč jednog čoveka, odnosno predsednika) samo fingira da je na evropskom putu, dok sve činjenice govore suprotno:
- Od 35 poglavlja Srbija je do sada otvorila samo 22, a u poslednje tri godine nije otvorila nijedno pregovaračko poglavlje. Tokom 11 godina pregovaračkog procesa nijedno poglavlje nije zatvoreno (dva su privremeno zatvorena).
- Visoki državni zvaničnici, kroz svoje izjave i preko medija pod kontrolom vlasti, vode otvorenu propagandu protiv Evropske unije. Potpredsednik Vlade otvoreno zagovara da BRIKS bude alternativa Evropskoj uniji.
- Nacionalni konvent o Evropskoj uniji (NKEU), koji je do pre nekoliko godina aktivno učestvovao u procesu EU integracija, skoro je potpuno skrajnut i ignorisan od vlasti. Nacionalni konvent, formiran u vreme dok je Demokratska stranka bila okosnica vlasti u Srbiji, inače je platforma (formirana po Češkom modelu pristupanja EU) u okviru koje se vodi dijalog između predstavnika Vlade i civilnog društva o svim temama koje se tiču pristupanja Srbije EU. U radu Konventa državu Srbiju predstavljaju članovi skupštinskih odbora, kao i predstavnici Vlade i pregovaračkog tima, dok su sa strane civilnog društva uključeni nevladine organizacije, sindikati, univerziteti, stručnjaci, privredni subjekti, profesionalne organizacije, mediji, instituti. NKEU je zamišljen tako da bude spona između države i građana u procesu sprovođenja značajnih ekonomskih i socijalnih reformi.
- Zahvaljujući ovakvom odnosu zvanične Srbije prema EU, podrška građana ulasku u ovu evropsku integraciju je sa 74 odsto 2009. godine pala na samo 40 odsto u istraživanjima koja su obavljena u aprilu 2024.
Sada dolazimo do dela mog izlaganja koje povezuje temu decentralizacije Srbije i autonomije Vojvodine sa Evropskim integracijama, ali i sa osnovnom temom ovog skupa. Od kako je uz, punu podršku Angele Merkel, SNS 2012. godine, zajedno sa svojim satelitima, postao vladajuća stranka, dešavala se dalja puzajuća centralizacija već i ionako centralizovane zemlje. Korak po korak su od građana otimane institucije, koje su stavljane u službu vladajuće garniture. Predsednik države je postao vrhunski autoritet za sva značajnija pitanja, suspendovana je vladavina prava, mediji su stavljeni pod strogu kontrolu vlasti, tako da je Srbija, na kraju 2024. godine, u pravom smislu zarobljena država, pod unutrašnjom okupacijom od vladajućeg režima. Takav sistem je okarakterisan kao stabilokratija, u smislu da se od Zapada, gde je sve do skoro najistaknutija figura bila Angela Merkel, toleriše urušavanje unutrašnje demokratije, zarad očuvanja stabilnosti u regionu.
Ocena Freedom Housea o stanju demokratije u Srbiji za 2024. je da je u ovoj godini Srbija zabeležila najveći pad demokratije u poslednjih deset godine. Pad ocena zabeležen je u četiri od sedam oblasti: izbornom procesu, medijima, lokalno-demokratskom upravljanju i u oblasti pravosuđa. U izveštajima Evropske komisije o napretku Srbije za poslednje četiri godine, sve ovo konstatuje se na diplomatski način uz izraze “ograničeni napredak” ili “izvestan napredak”. Međutim, zvaničnici Evropske unije su u svojim izjavama daleko blaži, tako da se jedina ozbiljnija kritika na račun vlasti u Beogradu odnosi na neusklađenost spoljne politike Srbije sa politikom EU, odnosno neuvođenje sankcija Rusijskoj Federaciji, i nedovoljna kooperativnost u pregovaračkom procesu sa Kosovom, što dalje ohrabruje pretstavnike vlasti u Srbiji da nastave sa dosadašnjom unutrašnjom i spoljnom politikom.
SRBIJA I SUSJEDI Posledice suspendovanja demokratskih procesa odlučivanja od vlasti u Srbiji ne trpe samo građani Srbije nego i subjekti van nje, a pre svega neki od suseda Srbije. Pošto su u Srbiji na vlasti, čak i personalno, stranke koje su bile vladajuće i tokom devedesetih godina ovog veka, oživljen je koncept velike Srbije iz vremena Miloševićeve vlasti, samo ovaj put pod nazivom Srpski svet. Šta se pod ovim podrazumeva, prošle godine je u Banjaluci javno obrazložio sadašnji potpredsednik Vlade Srbije Aleksandar Vulin: Zadatak ove generacije političara jeste stvaranje srpskog sveta, da objedini Srbe gdje god oni budu živeli, čak i na državnoj osnovi. Naravno, ovo se pre svega odnosilo na dve susedne zemlje - Bosnu i Hercegovinu i Crnu Goru, u kojima postoji značajna srpska populacija, jer je ovim stavom njihov državni integritet doveden u pitanje. Od ovakvog stava se niko iz vlasti Srbije nije ogradio.
Kada je reč o Bosni i Hercegovini, ovakvi stavovi, uz separatističko ponašanje vlasti u Banjaluci, izazivaju opravdan strah za opstanak ove zemlje, kao i za njen dalji napredak u evropskim integracijama. Srbija, kao i Hrvatska, prvi su susedi Bosne i Hercegovine i potpisnici (a ne garanti Dejtonskog sporazuma, kako se to često može čuti od zvaničnika Srbije), i od njih, a posebno od Srbije, kao najveće zemlje Zapadnog Balkana, očekuje se da doprinose stabilnosti ove zemlje. Međutim, uz sve unutrašnje protivrečnosti, Srbija je jedan od ključnih faktora nestabilnosti Bosne i Hercegovine. 2025. navršiće se tri decenije od potpisivanja Dejtonskog sporazuma i to bi bila prilika da se promenom Ustava BiH, kao Aneksa IV Dejtonskog sporazuma, konačno od nje napravi funkcionalna država kao servis svih njenih građana, i na taj način izađe iz koordinatnog sistema devedesetih godina prošlog veka.
